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El conflicto judicial en marcha entre la provincia de Chubut y el Estado Nacional: una mirada política y jurídica de la cuestión.
Palabras claves: Coparticipación federal de Impuestos; Fondos Fiduciarios; doctrina de la emergencia económica; federalismo de concertación; acuerdos políticos.
El veintisiete (27) de febrero de 2024 la provincia de Chubut inició un reclamo ante el Estado Nacional con el fin de que cese en su conducta intempestiva que supuso la retención automática de los fondos a los que la provincia patagónica tiene derecho en virtud de la distribución establecida en la Ley 23548 de Coparticipación de Recursos Fiscales. Para así decidir, la justicia federal de la ciudad capital de Rawson basó sus fundamentos en la doctrina de la emergencia económica a raíz de la declaración establecida en la Ley N°VII 94 sancionada por la Legislatura local. Cabe destacar que el pasado doce (12) de marzo de 2024 la resolución que finalmente hizo lugar al pedido de Chubut fue apelada por el Estado Nacional y seguirá su destino ante los estrados de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Allí se verán en juego argumentos que suelen observarse en los distintos conflictos que surgen dada la regulación actual de la Ley 23548 y que giran en torno al respeto de las normas que integran el denominado “Federalismo de concertación”.
- Introducción:
Recientemente la provincia de Chubut (en adelante Chubut) inició un reclamo ante la justicia federal de dicha provincia patagónica con el fin de que el Estado Nacional (en adelante EN) cese la retención automática de las sumas que le corresponden en la distribución establecida acorde a la coparticipación federal de impuestos; ello con motivo de la deuda que Chubut mantiene por préstamos originados en el marco del Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial. Asimismo, la provincia solicitó que se renegocie la deuda en condiciones razonables que impliquen principalmente una modificación de las condiciones vigentes de actualización de la deuda en cuanto a que pasen de la tasa CER vigente a una tasa BADLAR. Todos estos requerimientos, sostuvo además Chubut, debían mantenerse durante la vigencia de
la ley de emergencia económica, financiera y administrativa declarada por la legislatura local mediante la Ley VII N°94.
Promovidas las medidas antedichas, el Juzgado Federal de Rawson N° 1 a cargo del Dr. Hugo Ricardo Sastre hizo lugar a lo peticionado por Chubut “disponiendo el cese de la retención que -en concepto de reembolsos por préstamos acordados en el marco del Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial- la demandada viene realizando sobre las sumas que ha de percibir aquella en concepto de Coparticipación Federal de Impuestos; ello, hasta tanto se concrete la refinanciación de la deuda y por el periodo máximo comprendido por el ejercicio financiero en curso” (conforme surge de la propia resolución que es de acceso público a la comunidad[1]).
De este modo, aquello que se pretende con el presente artículo es abordar el conflicto judicial que encuentra a ambas jurisdicciones-provincial y nacional- tanto desde un enfoque técnico-jurídico como político (todo ello en un lenguaje lo más llano posible y que promueva la comprensión de las distintas variables de la cuestión).
- ¿Cómo definir legalmente a los Fondos Fiduciarios?
Durante el mes de febrero del corriente año, el Presidente de la República ha tildado a los Fondos Fiduciarios como parte de las “cajas negras de la política”[2]. Vale detenerse entonces en la definición legal de estos, sus normas reglamentarias y un análisis de la razonabilidad de tales regulaciones a la luz la transparencia y la publicidad de todo acto de gobierno[3] (conforme artículo 33 y concordantes de la Constitución Nacional- en adelante CN-).
En primer lugar, es dable considerar que los fondos fiduciarios se encuadran dentro de la noción de un “contrato de fideicomiso público” que por su parte tiene varias similitudes con el contrato de fideicomiso que acontece entre privados (conforme artículos 1666 y 1667 del Código Civil y Comercial de la Nación). La diferencia central, por el contrario, se constituye en que los fondos fiduciarios públicos o bien los contratos de fideicomiso público
persiguen- cabe aclarar por ahora en estos términos- un fin público que responde al interés general.
Ahora bien, a partir de esta noción podemos consignar a las partes integrantes de este contrato de la siguiente manera:
- Fiduciante: se trata del Estado Nacional o bien de un organismo designado a los efectos del contrato.
- Fiduciario: se trata de la entidad pública o privada a quien se le transmite la propiedad de aquellos bienes que integran el contrato y asume a su vez la obligación de administrar o gestionarlos en pos de cumplir un determinado fin.
- Beneficiarios: son los destinatarios de los beneficios producto del fideicomiso que como se observa responde a determinados objetivos perseguidos por el Estado Nacional.
Seguidamente, corresponde por lo tanto adentrarse en el régimen del fondo fiduciario objeto de cuestionamientos judiciales en el caso que nos ocupa; esto es el Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial (en adelante FFDP) regulado por el Decreto N° 286/95.
Desde un primer vértice, cabe clarificar los objetivos del fondo fiduciario bajo estudio. Tal como surge del artículo 1 de la norma mencionada, el Fondo Fiduciario tiene por fin- en lo que aquí se destaca- “(…) c) Asistir y financiar programas que contemplen el saneamiento de las deudas de los Estados Provinciales, su renegociación y/o cancelación y (…) d) Asistir y financiar programas de desarrollo, mejora de la eficiencia, incremento de la calidad de las prestaciones y fortalecimiento en general de los sectores de la economía real, educación, justicia, salud y seguridad”. Es decir que como en el caso de Chubut, parte de los objetivos buscados responde a mejorar o refinanciar el endeudamiento que las distintas provincias argentinas puedan contraer con el Estado Nacional. Además, el FFDP tiene en miras garantizar y contribuir al ejercicio de derechos básicos como la educación, acceso a la justicia, salud, entre otros.[1].
Despejado todo lo vinculado a los fines perseguidos por el FFDP, no quedan dudas que el fiduciante es el Estado Nacional y los beneficiarios las distintas provincias; en este caso la provincia de Chubut.
[1] No debe aquí olvidarse que los fondos fiduciarios en tanto mecanismos propios de las finanzas públicas del Estado Argentino, deben perseguir en última instancia la concreción en la realidad de derechos constitucionales fundamentales; en efecto tal como afirma Horacio Corti, la actividad financiera del Estado- que comprende tanto la actividad recaudatoria y erogatoria- tiene como último fin garantizar las instituciones democráticas y velar por el cumplimiento de los derechos humanos (Horacio Guillermo Corti en “Derecho Constitucional Presupuestario”, Ed. Abeledo Perrot, 2007. Capítulo II, “La actividad financiera pública. Definiciones básicas”)
El fiduciario, a su respecto, es en este caso el Banco de la Nación Argentina que a través de fondos públicos asiste a las provincias para cumplir con los cometidos mencionados (cfme. artículo 4 del Decreto 286/95). Por lo expuesto, entonces, queda claro el funcionamiento del FFDP y cuáles son las normas precedentes e indispensables para su correcta comprensión.
- ¿Qué resolvió la Justicia Federal Chubutense?
En un primer acercamiento, como ya se ha dicho, cabe recordar que el Juzgado Federal de Rawson N° 1 a cargo del Dr. Hugo Ricardo Sastre hizo lugar a lo peticionado por Chubut
Para así decidir, la justicia federal chubutense analizó el convenio de refinanciación de deuda celebrado entre las partes contraponiendo los objetivos establecidos por el decreto 286/95. En esta tesitura, realizó consideraciones del contexto económico actual, de los efectos inflacionarios vigentes para con la deuda contraída por Chubut, las posturas asumidas por las partes en el propio convenio y además enmarcó el análisis normativo en la emergencia económica, administrativa y financiera declarada por la provincia patagónica mediante la Ley VII N°94.
Aclarado lo anterior, vale comenzar con el hecho de que el acuerdo alcanzado entre Chubut y el EN se vió plasmado legalmente tanto en la resolución N°1632/2023 del Ministerio de Economía de la Nación que instruyó “al Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial a refinanciar los servicios de amortización e interés que vencen en los meses de septiembre, octubre y noviembre de 2023, provenientes del Convenio suscripto entre el Estado Nacional, la provincia del Chubut y el Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial, con fecha 16 de marzo de 2023” (conforme su artículo 1[1]) como así también a través del Decreto 1461/2023 del Poder Ejecutivo provincial[2].
En este entendimiento, aquello que cabe destacar es que ambas jurisdicciones convinieron que “el monto de cada cuota de amortización e intereses que se refinancie será ajustado conforme al Coeficiente de Estabilización de Referencia (CER) desde la fecha del vencimiento original hasta la fecha de cada nuevo vencimiento” (conforme el inciso “b” de la cláusula primera del convenio). La tasa CER por su parte refleja- según el Observatorio Económico Social de la Universidad de Rosario- “la evolución de la inflación, para lo cual se toma como base de cálculo la variación registrada en el Índice de Precios al Consumidor).
(IPC), el cual es elaborado por el INDEC (Instituto Nacional de Estadística y Censos)”[1]. De modo que en función de los índices inflacionarios actuales, el juzgado federal de Rawson interpretó que el monto resultante que debía abonar la provincia de Chubut respecto a la deuda contraída con el FFDP devenía irrazonable.
Ahora bien, para concluir en la irrazonabilidad de las sumas a abonar por Chubut- y de allí ordenar a las partes a refinanciar la deuda vigente- la justicia federal de Rawson contempló esencialmente la emergencia económica decretada por la provincia.
En este sentido, según los precedentes de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (en adelante CSJN) la “doctrina de la emergencia” gira en torno al principio constitucional de razonabilidad (conforme artículo 28 de la Constitución Nacional)[2].
Por lo expuesto, cabe tener presente que el eje central de la decisión judicial del tribunal federal chubutense giro en la doctrina de la emergencia económica y como ella impacta en el convenio celebrado por las partes como así también en la conjugación de los objetivos del Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial.
- Los argumentos ausentes en la sentencia de la justicia federal chubutense: las normas del régimen de la LC y aquellas que integran el “Federalismo de Concertación”.
Es dable comenzar diciendo que la justicia federal chubutense no incurrió en el análisis de las distintas normas de la Ley de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales (en adelante LC) aplicables a este caso toda vez que los conflictos judiciales de este calibre- en el que estén involucrados una provincia y el EN- suelen resolverse en forma directa por la Corte Suprema de Justicia de la Nación a la raíz de lo estipulado puntualmente en el artículo 116 de la CN.
En una misma línea, merece destacarse que la propia CSJN ha ido estableciendo distintas normas que deben ser atendidas en materia de coparticipación federal de impuestos cuyo conjunto ha sido denominado como normas de derecho intrafederal o de federalismo de concertación. Tales normas sintetizan la noción que tanto la LC como normas posteriores y de menor jerarquía en la materia han sido fruto de acuerdos mancomunados entre las provincias, la CABA y el EN. Dichos acuerdos impiden que integrantes del sistema federal adopten medidas intempestivas que afecten los recursos disponibles de cada jurisdicción.
En un mismo entendimiento, yacen una serie de principios que rigen el asunto como lo es el principio de automaticidad de los fondos coparticipables. Sobre este aspecto, corresponde recordar que el espíritu de la LC, en lo que aquí nos importa, es regular el modo de distribución de la totalidad de lo recaudado a través de impuestos nacionales, la denominada masa coparticipable (conforme artículos 2,3 y 4 de la LC); siendo el Banco de la Nación Argentina el órgano que tiene la función de efectuar la distribución de los recursos correspondientes a las provincias (conforme artículo 6 de la LC). De este modo, cabe concluir que el EN al detener la remisión automática de los fondos coparticipables a los que Chubut tiene derecho en virtud de la distribución secundaria del artículo 4 de la LC, viola el principio de automaticidad y constituye a su accionar en una conducta intempestiva que viola la base de acuerdos que anteceden a la conformación de las normas que rigen la coparticipación federal.
En apoyo de esta postura, la CSJN ha fallado en la misma línea en el caso “Entre Ríos, Provincia c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad- incidente medida cautelar”[1]. Allí nuestro Máximo Tribunal comprendió que el EN al haber reducido la masa coparticipable producto de medidas tendientes esencialmente a reducir la alícuota del Impuesto al Valor Agregado (IVA) para bienes de la canasta básica, incurrió en un accionar intempestivo y contrario a las normas que rigen la LC[2]. Por último, se merece dejar en claro que los términos del convenio celebrado entre las partes no entorpece el análisis precedente. Es menester recordar que según surge del inciso “f” de la cláusula primera del convenio, se dispuso como garantía la “cesión “pro solvendo” de los derechos sobre las sumas a percibir la federación”.
En una misma línea, merece destacarse que la propia CSJN ha ido estableciendo distintas normas que deben ser atendidas en materia de coparticipación federal de impuestos cuyo conjunto ha sido denominado como normas de derecho intrafederal o de federalismo de concertación. Tales normas sintetizan la noción que tanto la LC como normas posteriores y de menor jerarquía en la materia han sido fruto de acuerdos mancomunados entre las provincias, la CABA y el EN. Dichos acuerdos impiden que integrantes del sistema federal adopten medidas intempestivas que afecten los recursos disponibles de cada jurisdicción.
En un mismo entendimiento, yacen una serie de principios que rigen el asunto como lo es el principio de automaticidad de los fondos coparticipables. Sobre este aspecto, corresponde recordar que el espíritu de la LC, en lo que aquí nos importa, es regular el modo de distribución de la totalidad de lo recaudado a través de impuestos nacionales, la denominada masa coparticipable (conforme artículos 2,3 y 4 de la LC); siendo el Banco de la Nación Argentina el órgano que tiene la función de efectuar la distribución de los recursos correspondientes a las provincias (conforme artículo 6 de la LC). De este modo, cabe concluir que el EN al detener la remisión automática de los fondos coparticipables a los que Chubut tiene derecho en virtud de la distribución secundaria del artículo 4 de la LC, viola el principio de automaticidad y constituye a su accionar en una conducta intempestiva que viola la base de acuerdos que anteceden a la conformación de las normas que rigen la coparticipación federal.
En apoyo de esta postura, la CSJN ha fallado en la misma línea en el caso “Entre Ríos, Provincia c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad- incidente medida cautelar”[1]. Allí nuestro Máximo Tribunal comprendió que el EN al haber reducido la masa coparticipable producto de medidas tendientes esencialmente a reducir la alícuota del Impuesto al Valor Agregado (IVA) para bienes de la canasta básica, incurrió en un accionar intempestivo y contrario a las normas que rigen la LC[2]. Por último, se merece dejar en claro que los términos del convenio celebrado entre las partes no entorpece el análisis precedente. Es menester recordar que según surge del inciso “f” de la cláusula primera del convenio, se dispuso como garantía la “cesión “pro solvendo” de los derechos sobre las sumas a percibir
forma, en virtud del artículo 75 inciso 2 tercer párrafo de la CN, corresponde al Congreso de la Nación la sanción de “Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos. La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional (…) y además (…) No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso.” (el resaltado no pertenece al original). Entonces, por un lado se encuentran los criterios objetivos, los cuales se relacionan con que la distribución deberá atender las competencias, servicios y funciones de cada una de las jurisdicciones; mientras que, en términos subjetivos, tal distribución deberá ser también equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
Estos criterios de neto corte constitucional, vale aclararlo, no pueden ser desoídos por las autoridades nacionales; menos aún frente a cualquier reforma fiscal que se pretenda sobre el régimen de coparticipación federal actual. En este aspecto, son varias las provincias que han denunciado un ajuste fiscal por parte del Gobierno Nacional en las transferencias que acontecen en el marco de la LC.
El caso chubutense no ha sido la excepción y de allí la necesidad, el pasado 7 de marzo, de la reunión celebrada entre los gobernadores de las provincias patagónicas que se vió plasmada en la Declaración de Puerto Madryn[1].
Allí, los gobernadores destacaron que con la incorporación del artículo 124 de la CN luego de su reforma en el año 1994, se ha creado un nuevo integrante del sistema federal que son las regiones[2]. Bajo esta tesitura, los gobernadores denunciaron precisamente que el
ajuste fiscal promovido a nivel nacional es contrario al desarrollo y no quedan dudas que también lo es frente a los criterios subjetivos que deben guiar el análisis de las normas de la LC.
En efecto, han comunicado que “(…) La Región tiene un potencial que le permite un desarrollo sostenible y necesita desplegar una infraestructura acorde. El ajuste fiscal por sí solo no garantiza el desarrollo. La producción, la inversión y el empleo deben estar en la agenda de los gobiernos”. Además sostuvieron que “(…) Si la determinación política del gobierno nacional es desertar en sus obligaciones en esa materia, cuanto menos debe reponer un esquema de coparticipación federal de impuestos acorde a esas responsabilidades y a tono con el mandato constitucional que establece que toda transferencia de competencias, servicios o funciones debe venir acompañada de los correspondientes recursos”.
Seguidamente y en miras al futuro de la región patagónica, además de destacar el aporte al Producto Bruto Interno que la región mencionada hace en materia de energías renovables, no renovables y turística, los gobernadores concluyeron en el lanzamiento de un “Plan Regional de Desarrollo Productivo” utilizando en su totalidad las facultades consagradas en el artículo 124 de la CN antes citado. Precisamente, afirmaron que llevarán adelante “un Plan Regional de Desarrollo Productivo, estado desde los propios Estados definiendo de este modo el aprovechamiento y explotación de sus recursos naturales; convocando a la inversión del sector privado; concertando los acuerdos internacionales que autoriza el art. 124 de la Constitución; definiendo su política tributaria de fomento de la inversión y el empleo; ejerciendo en plenitud su autonomía energética -en particular la de fuente hídrica como así también las renovables y las vinculadas a la transición energética- y la realización de las obras de infraestructura necesarias para esos fines”.
El enfrentamiento político entonces resulta contundente. Por un lado el EN se encuentra cometiendo conductas que desde lo jurídico contrarían el régimen de la LC mientras que las provincias patagónicas intentan salvar las consecuencias de tales medidas a partir de las vías de escape que constitucionalmente tienen habilitadas.
La Nación se ha creado como el producto de la voluntad conjunto de las provincias que reúnen todo el poder no delegado al Gobierno Central; de allí que según el artículo 1 de nuestra CN, se adopte la forma federal de gobierno. Se verá si la instancia de acuerdo a concretarse en el mediáticamente conocido Pacto de Mayo es un inicio para al menos saldar las discusiones vigentes con respecto a la aplicación de la LC actual y siendo más optimista, si constituye un camino a seguir de conformidad con las obligaciones impuestas en la materia por la CN.
Queda claro que esos acuerdos deben ser consensuados y respetar el proceso federal que guía el espíritu de nuestra Nación.
[1] Disponible en http://scw.pjn.gov.ar/scw/expediente.seam?cid=51327 (última vez consultado, 17/03/2024).
[2]Disponible en https://www.lavoz.com.ar/politica/el-gobierno-de-milei-anuncio-la-eliminacion-de-fondos-fiduciarios-por-us-2000-millones (última vez consultado, 17/03/2024).
[3] La publicidad de todo acto de gobierno en tanto principio constitucional que surge de diversos tratados internacionales y del artículo 33 de la CN, encuentra su regulación central en la Ley
[4] No debe aquí olvidarse que los fondos fiduciarios en tanto mecanismos propios de las finanzas públicas del Estado Argentino, deben perseguir en última instancia la concreción en la realidad de derechos constitucionales fundamentales; en efecto tal como afirma Horacio Corti, la actividad financiera del Estado- que comprende tanto la actividad recaudatoria y erogatoria- tiene como último fin garantizar las instituciones democráticas y velar por el cumplimiento de los derechos humanos (Horacio Guillermo Corti en “Derecho Constitucional Presupuestario”, Ed. Abeledo Perrot, 2007. Capítulo II, “La actividad financiera pública. Definiciones básicas”) 27275 de Derecho de Acceso a la Información Pública.
[5]Disponible en https://www.argentina.gob.ar/normativa/nacional/resoluci%C3%B3n-1632-2023-392697/texto; (última vez consultado, 17/03/2024).
[6] Disponible en https://boletin.chubut.gov.ar/mostrar/5861; (última vez consultado, 17/03/2024).
[7]Disponible en: https://observatorio.unr.edu.ar/coeficiente-de-estabilizacion-de-referencia-cer/ (última vez consultado, 17/03/2024).
[8] Así, cabe recordar que conforme el precedente “Russo c/ Delle Donne”# el Máximo Tribunal comienza a delinear las notas del control de constitucionalidad de las leyes dictadas en emergencia económica. De esta forma: 1) la emergencia debe ser declarada por ley; 2) debe perseguir objetivos generales o una finalidad social; 3) debe existir una adecuada proporción entre medios y fines y 4) debe quedar sujeta al control de razonabilidad de los jueces. Además, conforme el precedente “Ercolano” (Fallos: 136:161) la CSJN se aparta de la noción restringida del poder de policía limitado a razones de seguridad, moralidad y salubridad pública para extenderlo a situaciones jurídicas en las que se hallan en juego derechos económicos, sociales y culturales como era por entonces el acceso a la vivienda digna en una crisis económica desatada por el aumento del precio de los alquileres durante los primeros años de la década del 20´ del siglo pasado.
[9] Fallos: 342:1591.
[10] En efecto, según el considerando 5 de la sentencia, “es preciso recordar que los principios constitucionales de buena fe y lealtad federal —que repelen la idea de una Nación fragmentada y procuran el armónico desarrollo de las necesidades locales junto con las nacionales— impiden que uno, de los sujetos del sistema adopte de modo intempestivo medidas que puedan afectar al resto de los miembros de la federación”.
[11] Arico, Rodolfo, Cesión de créditos en garantía, ED, 173-856. pág. 6
[12]Disponible en https://www.elchubut.com.ar/chubut/2024-3-7-21-9-0-esta-es-la-declaracion-de-puerto-madryn-que-firmaron-los-gobernadores (última vez consultado, 17/03/2024).
[13] El artículo en comentario prevé que “(…) las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la Nación; con conocimiento del Congreso Nacional.
- Tomás Ignacio Barrionuevo
Abogado UBA. Docente UBA en la materia Finanzas Públicas y Derecho Tributario. Maestrando en la Maestría en Derecho Financiero y Tributario (UBA). Miembro del Observatorio Legislativo Argentino (OLEGISAR). Me desempeño en el Juzgado en lo Contencioso Administrativo, Tributario y de las Relaciones de Consumo N° 23.
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